Ninguno de los candidatos que, por su posición en las encuestas, han participado de los últimos debates en medios de comunicación privados, ha mencionado siquiera lo que, a todas luces, es el impedimento genético que tiene el país para resolver sus problemas: la existencia de un antidemocrático REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ese carácter deriva de que la democracia es un sistema de toma de decisiones según la regla de mayoría. Se debe respetar el derecho de las minorías en el debate legislativo a proponer y defender enmiendas a un proyecto, o oponerse a él. Pero ese respeto debe ser razonable, de modo tal que no llegue a impedir que, en un cierto plazo, se vote y se apruebe o no el proyecto según que obtenga o no la mayoría. Justo lo contrario provoca el actual Reglamento legislativo: por la vía de los carretillos de mociones sin contenido real, un solo diputado puede derrotar a 56, impidiendo que estos puedan votar el proyecto y aprobar la ley. Así, resulta imposible tomar decisiones en los temas en que alguien, abusivamente, se empecine en evitar que se apruebe una solución que goce del favor mayoritario.
No se explica, entonces, que esos candidatos obvien totalmente este problema, como si no existiera. Porque, ¿qué sentido tienen sus propuestas si, entre más se refieran a los temas verdaderamente importantes, son de imposible realización si antes no se reforma adecuadamente el Reglamento legislativo? De hecho, en el debate de Canal 13, único en que participaron todos los candidatos, el único que trajo a colación este problema y abogó por su solución fue el candidato del Partido Nueva Generación, Sergio Mena.
Ilustro lo anterior con la historia reciente de los proyectos de reforma fiscal. Pese a las desviaciones de atención en esta campaña desde lo muy relevante a lo que, en el mejor de los casos, no lo es tanto, creo que estamos de acuerdo que uno de los problemas más graves que nos agobian es el del déficit fiscal. Sin embargo, mientras no se reforme el Reglamento legislativo, es de imposible solución. Veamos esa historia:
El Proyecto de Pacto Fiscal (originariamente denominado de Ordenamiento Fiscal) fue presentado al final del Gobierno de Miguel Ángel Rodríguez y fue discutido durante 4 años (2002 a 2006) en el Gobierno de don Abel Pacheco. Finalmente, naufragó en Sala Constitucional luego de estas peripecias:
- Este Proyecto fue discutido en una Comisión Mixta (diputados y representantes de todos los sectores sociales) durante 18 meses. Tras un arduo trabajo, 16 de los 17 miembros de la Comisión habían acordado un texto de consenso. La presentación de una enorme cantidad de mociones por el Diputado miembro del Partido Libertario impidió que la Comisión llegara a votar y dictaminar.
- El Gobierno de entonces (Abel Pacheco) presentó nuevamente el Proyecto a la corriente legislativa, con el texto de los 16. Esta vez siguió el trámite legislativo normal.
- Al estar en Plenario frente a los 4 días de mociones que regresan a Comisión de Hacendarios según el artículo 137 del Reglamento Legislativo, para los días 3 y 4 se había presentado una cantidad enorme de mociones, la mayoría del Movimiento Libertario. De seguirse los plazos reglamentarios de tiempo de discusión por moción, cada uno de esos días hubiera tardado alrededor de 5 años. Y ello pese a que otra norma del Reglamento dice que las mociones de cada día deben bajar por 3 días a la Comisión y, transcurrido ese plazo, regresar al Plenario.
- Por resolución de la Presidencia de la Asamblea, se decidió intentar conciliar los artículos del Reglamento y conceder alrededor de 70 horas de discusión, asignando ese tiempo en proporción al número de mociones presentadas por cada fracción.
- Es así que el Proyecto pudo avanzar y fue aprobado en primer debate por una mayoría de 43 diputados.
- La Sala Constitucional consideró, por voto dividido 4 a 3, que la resolución del punto 4 había violentado el derecho de las minorías y, por tanto, declaró inconstitucional el trámite del Proyecto, lo que provocó su archivo definitivo.
El Proyecto de Solidaridad Tributaria fue presentado durante el Gobierno de Laura Chinchilla. Tras un pacto político con Ottón Solís, respaldado inicialmente por la fracción del PAC, se acordó un trámite rápido para el Proyecto, según lo dispuesto por el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Así, el Proyecto se discutiría 1 mes en Comisión de Hacendarios y 3 meses en Plenario. Esto fue lo que sucedió:
- Al terminar el primer mes en Comisión, las mociones presentadas mayoritariamente por el Diputado Luis Fishman y por la fracción del Movimiento Libertario eran tantas que no fue posible cubrirlas todas en el plazo fijado, dados los tiempos de defensa de cada moción previstos en el Reglamento Legislativo.
- El Presidente de la Comisión decidió entonces ampliar el plazo 2 días, durante el cual se agotó el trámite de conocimiento de las mociones.
- Luego el Proyecto fue aprobado en el Plenario Legislativo en primer debate y fue en consulta a la Sala Constitucional.
- La Sala Constitucional consideró que se había violado el Reglamento Legislativo al extenderse el plazo 2 días más en Comisión, sin haber regresado al Plenario para autorizar la extensión, nuevamente por mayoría calificada. Adicionalmente, reparó que el Proyecto no fue publicado nuevamente tras las reformas sufridas en Comisión.
De estas experiencias cabe lanzar dos críticas principales:
- Al Reglamento Legislativo (y a las fuerzas políticas que no han conseguido reformarlo), que no permite fijar plazos razonables para discutir mociones e, incluso, para desechar aquellas que tienen la evidente finalidad de dilatar la discusión sin proponer nada sustancialmente relevante.
- A la jurisprudencia de la Sala Constitucional, cuyas resoluciones en ambos casos no han incursionado en el tema de los límites del derecho de enmienda de las minorías en el proceso legislativo, que deberían evitar el abuso de su derecho. En los procesos indicados, el uso abusivo del derecho de enmienda por ciertas minorías legislativas ha sido público y manifiesto. De ahí que se ha echado en falta un análisis que distinga aquellos incumplimientos del Reglamento Legislativo que lesionan los principios constitucionales democráticos, de aquellos que, más bien, buscan adaptar el Reglamento en circunstancias en que el apego absoluto a específicos artículos de este generaría una violación sistémica del principio democrático de toma de decisiones por mayoría.
El problema es que cualquier proyecto de ley para resolver el tema fiscal –o cualquier otro tema relevante- está expuesto a seguir exactamente el mismo camino que sus antecesores, pese a que el Gobierno lograra negociar mayorías suficientes para su aprobación. Pero para aprobar hay que votar; y ha sido bastante fácil evitarlo a punta de carretillos de mociones.
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