José María Oreamuno L.
Socio de Facio & Cañas
En 1960 la Administración Tributaria estadounidense (Internal Revenue Service) definió su misión así: “recaudar el monto adecuado de impuestos, al menor costo posible”, seguramente influida por una concepción de la economía como la ciencia de la satisfacción de las necesidades humanas mediante bienes que, siendo escasos, tienen usos alternativos entre los cuales hay que optar.
Casi cuarenta años después, en 1998, el IRS redefinió su misión con estas palabras: “proporcionar al contribuyente norteamericano servicios de la máxima calidad, ayudándole a comprender y cumplir sus obligaciones fiscales, aplicando a todos la norma fiscal con integridad y justicia”.
La primera definición ponía énfasis en la relación entre medios y fines; sin renunciar al objetivo recaudatorio, la segunda hace evidente que depende sobre todo del cumplimiento voluntario de quienes soportan la carga fiscal. Un filón rico en consecuencias es, sin duda, la visión de la Administración de sí misma como la de un proveedor de servicios, que nos aleja de la imagen del puro recaudador sin alma, al que sólo interesa cumplir con los objetivos fiscales; o la del inflexible fiscalizador cuya sagacidad ha de ser superior a la de los contribuyentes, para evitar que “le den gato por liebre…”.
También tiene mucha miga, lo que podríamos llamar ética de la Administración Tributaria: una alusión a los principios de igualdad y generalidad (“aplicando a todos…”) y la mención explícita de la “integridad y justicia” como marco de todas sus actuaciones.
Pero quisiera reiterar el acento sobre el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales por parte del contribuyente, a cuyo servicio se define tanto la existencia como la totalidad de la actividad de la Administración.
Nuestro Código Tributario ha ido introduciendo algunas normas orientadas a facilitar el cumplimiento por parte del sujeto pasivo: la consulta tributaria (artículo 119), la rectificación de declaraciones (130), derecho a ser informado y asistido por la Administración Tributaria en el ejercicio de sus derechos o en relación con el cumplimiento de sus deberes tributarios (171, 2), etc.
No obstante, el nuestro sigue siendo un sistema excesivamente proclive al enfrentamiento litigioso. ¿Quién tiene razón: la Administración o el contribuyente…? ¡Que lo decida el juez! Quizás sería mejor que lo decidieran los propios interesados, evitándose fatigosos y caros procesos legales de resultado incierto. La admisión de mecanismos de resolución alterna de conflictos (RAC) en materia tributaria ha dado buenos resultados en el ámbito anglosajón y, más recientemente, en los países de tradición jurídica continental, incluyendo algunos iberoamericanos.
Una pieza que falta en nuestro ordenamiento es la de los “acuerdos conclusivos”, tal como se recogen en el Modelo de Código Tributario del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). Hasta ahora, el procedimiento de fiscalización/determinación tributaria se basaba principalmente en la tensión entre potestades de la Administración y derechos o garantías del contribuyente, y en la indisponibilidad de la obligación tributaria. Pero también es cierto que la Propuesta de Regularización (art. 144 de nuestro Código) sin duda es eso, una proposición, que puede ser aceptada o rechazada por el fiscalizado, y sobre la que se concede un espacio para aportar no sólo medios de prueba, sino también argumentos, razonamientos, etc.
El modelo del CIAT reconoce que no se trata –en la práctica- del mero encuadramiento mecánico de los hechos en la norma jurídica, sino que frecuentemente habrá que aplicar conceptos jurídicos indeterminados, o bien, que puede resultar necesario hacer estimaciones o valoraciones de datos, elementos o características relevantes que no pueden medirse con facilidad de modo directo… En esos casos, a la Propuesta de Regularización puede responder el contribuyente con una Propuesta de Acuerdo que, si es admitida por la Administración, pone fin al procedimiento. También puede el sujeto pasivo tomar la iniciativa antes de ese momento. El artículo 133, 4 del Modelo incluso da cabida a la intervención de mediadores institucionales.
El modelo CIAT reconoce que el procedimiento determinativo tiene siempre un margen de incertidumbre y que tanto Administración como el obligado tributario pueden actuar de buena fe en la búsqueda de la verdad real, objeto más importante del procedimiento administrativo, según declara el artículo 214 de nuestra Ley General de la Administración Pública. En otras palabras, que la determinación de la obligación tributaria no puede ser unívoco ejercicio de las potestades administrativas, sino que en ella puede tener algo relevante que decir el sujeto pasivo.
¿Cuál es la experiencia de México luego de la reforma del año 2014? Así la resume Raúl Zambrano, el bloguero institucional del CIAT: “se está implementando un mecanismo que permita un acuerdo conclusivo con la autoridad, iniciado por el contribuyente, con la presencia del defensor del contribuyente, y que una vez alcanzado tendrá el carácter de final y de aceptación obligatoria de las partes, eliminando la posibilidad de continuar el litigio en etapas posteriores. Los datos iniciales demuestran una efectividad del 75%. No significa que alguna de las partes tenía toda la razón pero, donde se ha aplicado, se ha podido aclarar las diferencias con aceptación mutua. En comparación, en el largo proceso de litigio anterior, un poco más de la mitad de los casos terminaban favoreciendo a la administración tras, en general, años de litigio, pero de esos casos solo el dos por ciento podían recuperarse en su totalidad”.
¿Usted qué opina? ¿Permite la legislación actual “negociar” un acuerdo con la Administración?
Si le gustó este artículo, compártalo.
